PERÚ: DISTORSIONES DEL CANON MINERO

Errática Distribución Departamental del Canon

ESCRIBE: JORGE MANCO ZACONETTI (Investigador UNMSM y Consultor)

A fines de junio pasado el Ministerio de Economía y Finanzas ha publicado en su portal la nueva distribución del canon minero para los gobiernos locales y regionales, que tiene su fundamento en el impuesto a la renta abonado por los titulares mineros correspondiente al ejercicio fiscal del 2010. Como se podrá observar en el cuadro respectivo “Perú: Distribución del Canon Minero” a nivel global este será de 4,048 millones de nuevos soles, superando los montos anteriores que sumaron los 3,591 millones de nuevos soles. Es decir, el incremento ha sido de 458 millones más, lo que representa una variación del 12.7%

En un artículo anterior señalamos que el canon minero no constituye propiamente un verdadero canon a diferencia del canon petrolero, en razón de su dependencia del impuesto a la renta. Así, el Estado transforma el 50% del impuesto a la renta efectivamente pagado como canon minero. Ver “Perú: Un Canon que no es Canon”.

Por la forma como se distribuye el canon minero, el impuesto a la renta abonado en el 2010, se reparte entre todos los gobiernos regionales y gobiernos locales donde se realizan operaciones mineras. El abono se efectúa en una sola armada en las cuentas de los gobiernos municipales y regionales, los cuales serán gastados según las normas presupuestales, con la presentación de proyectos o perfiles según los montos para las inversiones sociales o de infraestructura, pasando por el Sistema de Inversión Pública (SNIP) solamente los grandes proyectos de inversión.

La propia naturaleza del canon minero está distorsionada como hemos señalado en más de una oportunidad, tan es así que el canon minero a pesar de su incremento en el 2010 en relación al 2009, representa el 6.9% del total de los ingresos de exportación minera, cuando en el 2009 significaban el 8%, y el 2007 equivalían al 11%. Es más, mientras los ingresos de exportación generados por la minería aumentaron en un 32%, pasando de los 44,669 millones de nuevos soles en el 2009 a más de 58,844 mil millones en el 2010, mientras el canon minero se incrementó en 12.7%

Sin embargo, a pesar de todas sus limitaciones en un análisis con perspectiva se debe reconocer el significado e importancia que tiene el canon minero para los departamentos mineros, en relación a los departamentos que no perciben esta renta territorial. Este problema alcanza mayor trascendencia con los acontecimientos de Puno donde sectores críticos a la minería exigen la nulidad y el término de las concesiones mineras.

A pesar de no ser un departamento minero por excelencia Puno entre el 2006 al 2010 ha percibido por canon más de 940 millones de nuevos soles, y en el 2010 estos montos superan los 263 millones, superando a departamentos mineros como Pasco, Cusco, Junín. Evidentemente una minería responsable en términos ambientales y sociales que abone regalías y el impuesto a la renta, incrementaría los recursos mineros para los gobiernos regionales y locales.

EL CANON PARA ANCASH

Este es el canon que corresponde al período julio 2011 hasta junio 2012, y el departamento que encabeza la lista es Ancash con 992 millones de nuevos soles, lo que significa apenas un incremento de 68 millones de nuevos soles es decir el 7.4% más de lo percibido en relación al canon del 2009 que representó los 924 millones de nuevos soles.

En el período 2006- 2010 el departamento de Ancash ha percibido por concepto de canon minero más de 5,265 millones de nuevos soles, constituyéndose en el departamento con más recursos a nivel país por este concepto. Esto no es ningún privilegio sino una responsabilidad para ejecutar con inteligencia estos recursos, pues los mismos no se tendrán cuando se agote la riqueza minera.

Los montos del canon para Ancash si bien resultan superiores a los 2009, están muy por debajo a los montos redistribuidos en el 2008 que sumaron los 1,372 millones y en el 2007 que sumaron los 1,628 millones de nuevos soles. Otra manera de captar su disminución relativa consiste en identificar su participación frente al total del canon minero.

Así, en el 2007 la participación del canon percibido por Ancash significaba el 31.5% del total del canon minero distribuido, en el 2008 representa el 30% mientras en el 2010 participa con el 24.5%. Evidentemente ello tendría una explicación.

Una las razones por las cuales Ancash tiene un menor canon minero en el 2010 en términos relativos a pesar de los altos precios del cobre, oro y zinc, cuyos precios superan a los vigentes del 2007 sobre todo en el metal rojo y amarillo, se explica por los beneficios tributarios de Mra. Antamina como el de la reinversión a costa de un menor impuesto a la renta, lo cual le ha permitido deducir hasta el 80% del impuesto a la renta con el objeto de financiar el incremento de su capacidad de tratamiento.

De otro lado, el otro factor explicativo de un menor canon minero está en relación a los menores volúmenes producidos por la unidad de Pierina de la Barrick Misquichilca en razón de los rendimientos marginales decrecientes, que si no fuera por altos precios del oro que superan los 1,448 dólares la onza habría estado en cierre, lo que ha permitido el alargamiento de su explotación económica.

LA LIBERTAD CON AREQUIPA

El segundo departamento en percibir los mayores montos de canon minero es La Libertad con 544 millones de nuevos soles, superando la distribución del 2009 de 376 millones de nuevos soles. Este departamento norteño está percibiendo 167 millones de nuevos soles adicionales, lo que representa un incremento de 44.5%
Esta mayor participación se explica por los altos precios del oro, y la producción de aurífera de la unidad de Lagunas Norte de la transnacional Barrick, por la presencia de Mra. Horizonte, Mra. Retama, Mra. Poderosa, Mra. Santa Rosa, San Simón y otras.

Si se tiene en consideración que la distribución del canon minero para La Libertad fue de 283 millones en el 2007, de 273 millones en el 2008, para subir a 375 millones en el 2009 y trepar a 543 millones en el 2010, debiera resultar evidente la importancia creciente que tiene el canon minero en este departamento. Así, se puede estimar en más de 1,530 millones de nuevos soles el canon minero transferido entre el 2006 al 2010.

El tercer lugar en cuanto al canon distribuido a nivel país para el 2010 lo tiene Arequipa con 524 millones de nuevos soles lo que constituye un retroceso en relación a lo percibido en el 2009 que sumó los 538 millones de nuevos soles. Debiera ser evidente que ello tiene su explicación por los menores valores abonados por concepto del impuesto a la renta producto de la actividad de la Mra. Cerro Verde y los beneficios de la reinversión a costa del impuesto a la renta, que no se compensa lo suficiente con la producción de oro y plata que se explota en la región por parte de otras empresas mineras.

A nivel acumulado Arequipa ha percibido por canon más de 1,750 millones de nuevos soles entre el 2006 al 2010, lo cual lo posiciona como el departamento con mayores recursos. En especial si se tiene presente que los montos transferidos eran de 157 millones de nuevos soles en el 2007 para incrementarse a 459 millones en el 2008 trepar a los 538 millones en el 2009 y mantenerse sobre los 523 millones en el 2010. Evidentemente la expansión de Cerro Verde con una producción cuprífera de 300 mil toneladas anuales y los altos precios del cobre explican especialmente este comportamiento.

CAJAMARCA SUBE EL CANON

El departamento de Cajamarca ocupa el cuarto lugar en las transferencias del canon minero percibiendo 426 millones de nuevos soles, lo cual significa un incremento absoluto de 194 millones adicionales en relación a lo percibido por el canon del 2009. Esto significa una variación positiva de 84%, pues el canon del 2009 fue de 232 millones de nuevos soles, y lo correspondiente al 2008 apenas llegó a los 187 millones de nuevos soles.

Sin embargo el canon minero distribuido por el ejercicio fiscal del 2010 de 426 millones resulta menor a lo distribuido en el 2007 que alcanzó la suma de 586 millones de nuevos soles. Evidentemente la menor producción de Mra. Yanacocha que está extrayendo cada vez menos con una producción inferior a los 2 millones de onzas cuando podría producir el doble, en razón de la fuerte oposición de las comunidades campesinas a su expansión.

Por ello, los mayores montos distribuidos por concepto de canon se explican sobre todo por los altos precios del oro, que en promedio el 2010 alcanzaron niveles de 1,225 dólares la onza muy por encima de los precios del 2007 que promediaron los 604 dólares la onza. Por tanto, gracias a los mayores precios y a la presencia de nuevos operadores como Gold Fields La Cima es que el canon minero se incrementa a pesar de los mayores conflictos sociales.

A nivel acumulado Cajamarca entre el 2006 al 2010 ha percibido por canon más de 1,787 millones de nuevos soles, y dichos montos debieran ser mayores si se resuelve positivamente la oposición a la actividad minera en el marco de la responsabilidad social, ambiental y tributaria con ganancias compartidas entre la población, los gobiernos locales y gobierno regional.

TACNA CON MOQUEGUA HACIA ABAJO

A pesar de la fuerte oposición de las comunidades andinas de los departamentos del sur, los recursos del canon minero se explican en lo fundamental por la presencia de Southern Perú Copper Corporation, con las unidades de Cuajone en Moquegua y Toquepala en Tacna. Ello explica que Moquegua esté percibiendo 351 millones de nuevos soles y Tacna 293 millones. En ambos casos se verifica una disminución en relación al período anterior donde el canon representó 399 millones y 342 millones respectivamente.

Si bien Tacna percibía en el 2007 un canon de 773 millones de nuevos soles, en el 2008 se mantiene sobre los 743 millones en el 2009 disminuye a los 342 millones para llegar a los 293 millones de nuevos soles. Esta tendencia decreciente no solamente tiene que ver con la nueva metodología de cálculo del canon minero que enfrentó a los departamentos, en especial se explica por los rendimientos decrecientes y menores leyes de mineral de las operaciones de Toquepala que tienen más de 50 años de explotación.

EPÍLOGO

Si bien los primeros 8 departamentos perceptores del canon minero concentran el 84 por ciento del total distribuido, las tendencias decrecientes de Cajamarca, Tacna y Moquegua nos demuestran la relatividad de dichos recursos al margen del uso eficiente de los mismos. Los recursos del canon y regalías provenientes de la explotación minera se agotarán en algún momento en la medida de la continuidad en el tiempo de su explotación.

Por ello, el Estado debe tener una mayor participación en la renta minera y promover la explotación racional de los recursos no renovables, valorizando en mejores términos los recursos naturales, en razón del gran potencial todavía no explotado y los crecientes conflictos sociales. De allí, la necesidad de incrementar las tasas de regalías, los derechos de vigencia y el establecimiento del Fondo de Responsabilidad Social a partir del aporte minero.

PERÚ: UN CANON QUE NO ES CANON

POR UNA MINERÍA RESPONSABLE CON MÁS REGALÍAS

ESCRIBE: JORGE MANCO ZACONETTI (Investigador UNMSM y Consultor)

A diferencia del sector petrolero donde el canon se fija como una participación aplicado sobre el valor de la producción descontando los costos de transporte y distribución hasta el punto de fiscalización donde se valoriza el petróleo; el canon petrolero en la práctica se financia con los diversos impuestos generados en la cadena de valor, que van desde las regalías, impuesto a la renta, aranceles y otros. Donde gracias a la ley Nº 29693, el canon petrolero se ha incrementado del 10% del valor de la producción de crudo al 15%, y el sobrecanon del 2.5% al 3.75%, favoreciendo a los departamentos de Piura, Loreto, Ucayali y Tumbes.

En cambio el canon minero depende del impuesto a la renta abonado por las empresas mineras, por ello está sujeto a una serie de deducciones propias de las partidas que conforman el costo de ventas, de los gastos de venta y administrativos como de los gastos financieros.

Así, por ley el Estado ha determinado que el 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras se transforma en canon minero que se distribuye en un 10% en el distrito productor donde opera la unidad minera, 25% entre los municipios distritales de la provincia donde se extraen los recursos mineros, un 25% para el gobierno regional que incorpora el 5% para la universidad pública, y el resto un 40% entre los gobiernos locales del departamento donde se explotan los recursos mineros.

Por ello afirmamos que el canon minero no constituye un real canon pues su fuente es el impuesto a la renta, es decir una renta derivada, que está sujeta a una serie de deducciones y beneficios que tienen las empresas mineras en razón del marco atractivo para atraer la inversión privada sobre todo transnacional, en un modelo que está siendo cuestionado por la propia realidad, a través de los numerosos conflictos sociales, en especial por las externalidades negativas, es decir las faltas ambientales que no tienen un correlato efectivo en la remediación (pasivos ambientales) como las pobres penalidades a los infractores, que duermen el “sueño de los justos” en el poder judicial.

Así, los varios beneficios tributarios que van desde la reinversión de utilidades que permite deducir hasta el 80% del impuesto a la renta con fines de reinversión (Mra. Antamina, Mra. Cerro Verde), la depreciación acelerada, la capacidad de deducir los gastos de exploración del impuesto a la renta como las utilidades laborales distribuidas. La exoneración del pago del selectivo al consumo a los combustibles residuales o diesel utilizados en la generación eléctrica al servicio de las empresas mineras.

A ello debe sumarse el blindaje de los llamados contratos de estabilidad jurídica, tributaria y administrativa que justifica indebidamente el no pago de las regalías mineras al llamado “cogollo minero” desde el 2005 con un alto costo fiscal que el gobierno saliente del Dr. García Pérez negoció con el llamado Aporte Voluntario más conocido como óbolo minero que debía sumar los 2,500 millones nuevos soles entre el 2006 al 2011.

Este llamado “aporte de solidaridad con el pueblo peruano” constituyó la salida política que sustituyó al llamado “impuesto extraordinario a las ganancias extraordinarias”, propuesta que se levantó como bandera electoral en las campañas del 2006 y del 2011, en especial por el Comandante Ollanta Humala. En este punto se debiera reconocer la coherencia en el tiempo de la plataforma de “Gana Perú” respecto a la necesidad de incrementar la participación del Estado en la riqueza minera.

MÁS REGALÍAS

Si bien las regalías mineras no resultan significativas como el canon minero, el comportamiento del 2010 en relación al 2009 ha sido de un aumento significativo al pasar de 339 millones de nuevos soles a 605 millones en el 2010 con tendencia al aumento, pues en la medida que finalicen los contratos de estabilidad tributaria las empresas estarían obligadas a pagar las llamadas regalías mineras. Ver cuadro sobre “Total de Transferencias de Regalías Mineras por Departamentos”.

Por estas consideraciones resulta un imperativo nacional la necesidad de una mayor participación del Estado en la renta minera, ante los mayores ingresos y beneficios que están obteniendo las empresas mineras, que explotan recursos naturales no renovables. Esto se puede alcanzar por diversos mecanismos, sea a través de un incremento de las tasas de regalías mineras pasando del 3% al 6% a las empresas donde el valor de los concentrados supera los 120 millones de dólares anuales. En el mismo sentido, las empresas que abonan actualmente el 2% donde el valor del concentrado es superior a los 60 millones de dólares por año pero inferior a los 120 millones pasarían a pagar el 4%, y las empresas donde el valor del concentrado resulta menor a los 60 millones de dólares anuales abonarían el 2% en lugar de pagar el 1%.

En este contexto debiera revisarse la exoneración del abono de regalías que goza la pequeña y minería artesanal, pues allí existe un mundo real de la informalidad donde se abonan regalías privadas de hasta el 40% del valor extraído sobre todo en la explotación de oro, con condiciones lesivas al equilibrio ambiental.

Por los transcendidos periodísticos se tiene conocimiento que el profesor James Otto de la Universidad de Colorado, experto mundial en sistemas tributarios mineros comparados en reuniones llevadas a cabo en el Ministerio de Economía y Finanzas y también con la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, habría recomendado duplicar las tasas de regalías vigentes como una forma efectiva, relativamente sencilla de incrementar la participación del Estado en la renta minera.

Es decir, mediante este mecanismo elevando las tasas de regalías el Estado obtendría mayores ingresos aprovechando el ciclo todavía boyante de los precios internacionales. A ello debiera agregarse la necesidad de negociar con todas las empresas mineras en especial del “cogollo minero” (Mra. Antamina, Mra. Cerro Verde, Mra. Barrick Mra. Tintaya, Mra. Yanacocha) para el abono de regalías que adeudan al Estado desde el 2005.

Este sería un mecanismo efectivo para incrementar los ingresos fiscales que debieran ir de la mano con un sustancial aumento de los derechos de vigencia en las concesiones mineras que al fijarse a 3 dólares por hectárea resultan relativamente baratas para una serie de empresas de la gran y mediana minería y sobre todo a los especuladores que con mínimos programas de inversión minera pueden retener los derechos mineros sobre las concesiones por más de 15 años.

Se trata de elevar los derechos de vigencia para que constituya una barrera de entrada en un sector donde las concesiones mineras se han incrementado superando los 23 millones de hectáreas a nivel país, constituyéndose en una fuente renovada de conflictos por la ausencia de la necesaria zonificación del espacio territorial respondiendo dónde se puede desarrollar actividad minera y dónde debiera evitarse su presencia.

El incremento de las tasas de regalías aplicadas sobre el valor de la producción de los concentrados y/o su equivalente, más el aumento sustantivo de los derechos de vigencia no restaría competitividad a la minería que se desenvuelve en el país, pues existe un techo tributario a nivel comparativo con países como Canadá, Australia, o el mismo vecino del sur Chile, donde operan las mismas transnacionales que están en el Perú.

Los representantes del capital representados en la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía debieran entender que el problema sustancial de la actividad minera no es un problema de competitividad internacional; en verdad se trata de algo más profundo a nivel social, de las mentalidades andinas, de la falta de reciprocidad y de la redistribución del excedente, del Estado fallido y ausente, de la permisibilidad contaminante del medio ambiente; de allí el generalizado rechazo a la minería a nivel país, donde Puno constituye la expresión más descarnada y brutal.

¿QUÉ HACER CON EL APORTE?

En verdad, el nuevo gobierno debe negociar con inteligencia con las empresas mineras para enfrentar y resolver positivamente los graves conflictos sociales relacionados realmente o artificialmente con la actividad minera. Superar la oposición minera será un largo proceso de aprendizaje mutuo entre las comunidades andinas, las poblaciones locales que perciben el canon y las regalías, de los liderazgos regionales y los llamados frentes de defensa que están destinados a florecer en el próximo período por las expectativas desatadas.

Una minería responsable a nivel social, ambiental y tributario constituye un factor de desarrollo no solamente por la generación de ingresos directos e indirectos, los efectos multiplicadores en la inversión y el empleo sino por las posibilidades que se podrían obtener en una visión de largo plazo para industrializar los productos mineros, con un mayor agregado. Así, en lugar de exportar barras de oro se debería exportar joyería de oro y plata como lo hace Italia. En lugar de exportar cobre fino transformar industrialmente este producto en una serie de derivados.

En tal sentido, la experiencia del llamado aporte voluntario no debiera perderse, por ello sería importante su formalización para todas las empresas mineras sin excepción. Así, el 3.75% de la utilidad neta sería denominado el “Fondo de Responsabilidad Social” que debiera invertirse prioritariamente en las comunidades del entorno minero para elevar los índices de desarrollo humano, con educación y salud de calidad, infraestructura y conectividad vial para el desarrollo de los mercados locales etc.

Por tanto si existe un real interés de la Sociedad de Minería por mantener el aporte voluntario, se debiera aprovechar la experiencia acumulada, a través del fondo local y regional, bajo las condiciones en que ha venido operando. Esto sería parte de un paquete para cambiar el rostro de la minería ante la opinión pública.

En resumen, con la renegociación de los convenios de estabilidad tributaria, con mayores tasas de regalías, elevando sustantivamente los derechos de vigencia a los nuevos proyectos mineros, y estabilizando el aporte minero como el 3.75% de la utilidad neta, el Estado tendría una mayor participación en la renta minera.

Las ventajas de este esquema radicaría en el principio de la simplicidad tributaria, donde la fiscalización sobre la recaudación de las regalías mineras debiera ajustarse pues existe una experiencia acumulada. En el mismo sentido, la aplicación del 3.75% sobre la utilidad neta como un fondo de responsabilidad social resulta relativamente fácil de ser identificada, como también los petitorios mineros.

En cambio, la propuesta del impuesto a las sobreganancias o un impuesto extraordinario a las utilidades extraordinarias tiene una limitante temporal en su justificación que podría atenuarse con una caída o retracción de los precios internacionales producida por un recrudecimiento de la recesión de la economía norteamericana o un menor crecimiento de la China. Para ello bastaría con modificar las tasas del impuesto a la renta no solamente para la minería sino para el conjunto de actividades, con un carácter progresivo, bajo el principio de “quién gana más paga más” lo cual tomaría su tiempo en razón de polarización y dispersión de los partidos en el Congreso de la República para el período 2011-2016.

Desde el punto de vista de la economía política resultaría más factible el abono general de las regalías pues existe una justificación económica y moral, pues las más importantes empresas mineras no están pagando por la explotación de los recursos naturales no renovables, que se extinguen en el tiempo, y que pertenecen a la Nación, es decir a todos los peruanos.