Ante un disciplinado auditorio de más de 1,400 asistentes mineros artesanales, y bajo la presidencia de la Federación del señor Teódulo Medina Gutiérrez se presentaron una serie de ponencias sobre la competencia de los gobiernos regionales y locales respecto a las autorizaciones de los derechos mineros, las concesiones mineras ociosas y su caducidad, los derechos de propiedad y las concesiones en el Perú, la comercialización de mineral en la minería artesanal, los conflictos ambientales, y la realidad de las mesas técnicas de diálogo y el plan de formalización de la minería artesanal. Todos temas de particular interés en el sector más importante de la economía peruana: la minería.
Desde nuestro punto de vista, el evento ha sido una magnífica oportunidad para entender la complejidad de la minería artesanal y de la pequeña minería que se desenvuelve en el país, como expresión de un “capitalismo emergente y popular” en especial en Piura, La Libertad, Cajamarca, Ancash, Ayacucho, Puno, Madre de Dios y sobre todo en Arequipa. Sí, con altos costos ambientales por la utilización del mercurio pero generando “poder de compra” y empleo en los nuevos distritos mineros, ante la ausencia y precariedad en la acción del Estado.
Es también, la respuesta de la propia realidad hacia la incapacidad del modelo económico de absorber la fuerza de trabajo rural y urbana frente al subempleo crónico; en tal sentido, ante el desempleo y subempleo, la minería artesanal resulta una salida atractiva, rentable, de un “capitalismo desde abajo” que explota con o sin derechos mineros, allí donde la gran o mediana minería concentra importantes concesiones mineras, generándose conflictos de titularidad, asimetrías contractuales, regalías excesivas, conflictos con comunidades campesinas y altos costos ambientales.
Así, con todos los riesgos ambientales y económicos que ello conlleva, la acción del Estado debiera estar destinada a su formalización más que a su penalización, para una fiscalización efectiva pues ante los altos precios del oro que ya superan los 1,300 dólares la onza, la minería artesanal tiende a su expansión. Es más, por sus propias características productivas y costos de producción ya que explota yacimientos marginales de oro, tiene que pagar altos precios por los insumos, en especial de los explosivos abonando en algunos casos el 35% del valor o más como regalías a los titulares de los derechos mineros.
Si se tiene presente que la llamada minería formal sea gran o mediana minería goza de una serie de beneficios tributarios, como el “arrastre de pérdidas” hasta la recuperación de la inversión, lo que permite cargar a costos la depreciación; el beneficio de reinversión vigente con todas las empresas que firmaron dichos contratos hasta agosto del 2000 lo cual permite deducir hasta el 80% del impuesto a la renta por reinversión (Mra. Antamina, Mra. Yanacocha, Sociedad Minera Cerro Verde, etc.); la devolución anticipada del IGV en la etapa de exploración a pesar de los altos precios de los metales; el beneficio de fraccionamiento en más de 48 meses de los aranceles por la importación de maquinaria y equipo; el beneficio de poder cargar a costos y deducir del pago del impuesto a la renta las inversiones y gastos de exploración, la posibilidad de cargar a costos la amortización de intangibles, etc.
Si a ello se agrega que las empresas mineras abonan por concepto de regalías el 3% del valor del concentrado o su equivalente sobre ventas superiores a los 120 millones de dólares anuales, o de 2% cuando se trata de ingresos anuales superiores a los 60 millones de dólares pero menores a los 120 millones, la minería artesanal tiene que abonar regalías del 10%, 20% y 35% a los titulares ausentes de los derechos mineros.
Es decir, la pequeña y la minería artesanal no gozan de la serie de beneficios tributarios que tienden a la disminución relativa de los ingresos fiscales en relación al valor generado y la renta minera. De allí, el interés de los propios mineros artesanales de promover una formalización razonable, viable que reconozca la particularidad de la actividad.
Por tanto, frente a los altos precios del oro se experimenta en el Perú “una fiebre de oro”, una locura aurífera como el fenómeno acontecido de la California hacia la mitad del siglo XIX. Es decir, ante los altos precios del oro que superan ya los 1,300 dólares la onza con tendencia a su incremento por la debilidad del dólar como moneda de pago internacional, la fragilidad de la economía norteamericana para superar la recesión, la especulación, se verifica una fuerte demanda de oro que presiona para mayores precios de este metal que se estima podría alcanzar los 1,500 dólares la onza en el mediano plazo.
DERECHOS MINEROS EN CUESTIÓN
En este contexto de altos precios de los metales en especial del oro, la plata y el cobre se verifica una vorágine de denuncios y concesiones mineras que se concentran en los departamentos citados como se podrá observar en el cuadro “Perú: Número y Hectáreas de los Derechos Mineros vigentes al 31 de agosto del 2010”
Como resulta evidente el departamento de Arequipa con 4,770 derechos lidera el número de derechos mineros que abarcan 2,234,603 hectáreas, es decir dos millones doscientos treinta y cuatro mil, seiscientos tres hectáreas, seguido por Puno con 3,062 derechos que engloban 1,516,671 hectáreas, luego está Cajamarca con 2,620 derechos que representan 1,475,501 hectáreas, le sigue el departamento de Lima con 4,304 derechos mineros y una extensión de 1,309,339 hectáreas. Más atrás aparecen las regiones de Ancash, Ayacucho, La Libertad, Apurímac etc.
En su conjunto en nuestro país entre la gran, mediana, pequeña minería y la minería artesanal se verifican 44,819 derechos mineros con una extensión de 19,747,078 hectáreas, de las cuales un porcentaje menor al 10% se explora verificándose un alto grado de concentración de derechos mineros con fines especulativos, estimándose en más de 13.5 millones de hectáreas concesionadas que se encuentran ociosas con limitadas y laxas causales de caducidad.
Esta es una realidad que tiende a ser una mayor fuente de conflictos por el alto grado de concentración de los derechos mineros en manos de los grupos de poder económico transnacionales Newmont, Barrick, Buenaventura etc., más el alto grado de ausentismo de muchos de los titulares que ni exploran ni explotan, a los cuales se agregan los diversos cambios normativos que extienden los plazos de la caducidad de las concesiones que en la práctica podrían llegar hasta los 20 años. Es decir, la tesis del Presidente Alan García del llamado “perro del hortelano” pero al revés.
Por ello, reproducimos textualmente una de las principales conclusiones de esta “Primera Convención Regional de Mineros Artesanales de la Región de Arequipa”, donde resulta evidente el propio interés de los mineros artesanales por una formalización positiva que reconozca las particularidades de la actividad, con recursos suficientes, donde como política de Estado se debiera promover y proteger las fuentes internas de empleo en particular de la pequeña y de la minería artesanal.
2- Así, se concluye que: “Las políticas del Estado solo están dirigidos a la gran minería y mediana minería que viene aprovechando los pocos espacios legales que se ha legislado para regular al pequeño productor minero y minero artesanal, convirtiéndose en medianos, pequeños y mineros artesanales solo para beneficiarse por el solo hecho de poseer capital, dinero que no posee el pequeño productor minero y minero artesanal, compitiendo en desventaja y tributando en menor escala. Esta situación requiere que el Estado tome conciencia de que el pequeño productor minero y minero artesanal genera mano de obra intensiva y produce encadenamientos productivos en las zonas o áreas donde se ubica, por lo que debe cumplir con su rol promotor y otorgar financiamientos.
De otro lado, existen 13.5 millones de hectáreas concesionadas las que se encuentran ociosas que están identificadas y tienen que establecerse causales de caducidad de las mismas para que reviertan al Estado y en caso estén con presencia de mineros artesanales se genere un derecho preferencial en su adjudicación:
a. Requiere un cambio normativo en la legislación actual que regula la actividad del Pequeño Productor Minero y Minero Artesanal, y que comprenda en un capítulo especial a la minería aluvial.
b. El Estado debe cumplir con su rol promotor y protector de la minería artesanal.
c. Suspender la tramitación de aquellas solicitudes de autorización ambiental y operativa de las concesiones ociosas para evitar que luego de un plazo extenso de años recién se presenten éstas solicitudes para evadir fraudulentamente la caducidad.
d. Restablecer los plazos permanentes con el objeto de establecer el derecho preferencial a los productores y mineros artesanales cuya posesión pacifica, pública e ininterrumpida mantienen a la fecha”...
En verdad, esta es una parte del problema, pues este se agrava por las propias limitaciones del llamado proceso de transferencia de facultades en el marco del proceso de descentralización donde se transfirieron a los gobiernos regionales las facultades de regulación y fiscalización ambiental de las actividades de la pequeña y minería artesanal. Así, en el marco de la Ley Nº 27867 conocida como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (16 noviembre de 2002) se sostiene que son funciones de los gobiernos regionales según el art. 59, en los subíndices respectivos se indica que son sus atribuciones el:
“c) Fomentar y supervisar las actividades de la pequeña minería y la minería artesanal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región con arreglo a Ley.
f) Otorgar concesiones para pequeña minería y minería artesanal de alcance regional”.
Es decir, el gobierno central en el proceso de descentralización transfirió los problemas de la pequeña y minería artesanal a los gobiernos regionales donde la llamada gerencia regional de energía y minas por ejemplo no tiene los recursos humanos y materiales para una regulación y fiscalización efectiva. Ello se puede comprobar cuando los recursos presupuestales de dicha gerencia no representa ni el 0.1% del presupuesto de los gobiernos regionales, a pesar de los importantes montos transferidos por canon, sobrecanon, regalías y participaciones entre el 2004 al 2009.
De allí, que debiera ser una política de Estado y no solamente responsabilidad de los gobiernos regionales, promover la formalización razonable, viable de los miles de productores mineros artesanales que hacen Patria en las regiones a pesar de la adversidad y falta de beneficios tributarios
Nota del Autor.
La exposición completa del tema la “Competencia de los Gobiernos Regionales y Locales en la Formalización de los Mineros Artesanales/Informales” se encuentra en la sección de descargas de la página web: www.mancozaconetti.com
1 comentario:
Professor:
No estoy de acuerdo con que se incentive a la pequeña minería, básicamente por los pasivos ambientales que generan, y que ahora parecen no importarle mucho a usted (lo deduzco del blog). Solo espero que su interés por los pasivos ambientales de las grandes mineras (que en estos tiempos son significativamente inferiores a los generados por las mineras artesanales) sea igual de vago (de lo contrario, significaría que tiene un prejuicio por las grandes empresas). Sobre incentivar la minería artesanal por cuestiones de desarrollo y empleo, creo que es la salida mas ineficiente, pues tiene costos ambientales muy altos. Lo mejor es apoyar a las empresas mas eficientes en la extracción (las grandes empresas) y utilizar el canon para generar desarrollo y empleo. Esto no es asunto del estado, sino de los gobiernos regionales. Recordemos que, por ejemplo, Puno es la región con la menor eficiencia de gasto del país (y recordemos también que es una región hasta hoy liderada por alguien que también se opone a la gran minería, y que seguramente adora como a sus hijos a los mineros artesanales...).
En uno de sus posts, usted mostró el porcentaje de canon e impuestos que pagaba la gran minería en comparación con las extractoras de gas y petroleo. Le doy la razón ahí: deberíamos aplicar un impuesto extraordinario (la palabra sobre-ganancias parece haber sido creada por los terroristas de las aulas de Sociales de las universidades, pues no tiene sentido en un país con economía social de mercado). El incremento del canon permitiría en parte crear el empleo, y por tanto la capacidad de consumo, que las regiones menos desarrolladas del país necesitan. Ahora, para mal, no tenemos los profesionales que gasten o indiquen a los políticos regionales como gastar eficientemente el presupuesto en obras de infraestructura o educación. Eso es una lastima, pero no podemos hacer nada ahí, pues eso depende ya de la política educativa del país, y eso es algo de lo que los economistas so sabemos mucho: dejemos ese trabajo a los educadores, y limitémonos a conseguirles presupuesto. Suponiendo que la (baja) eficiencia en el gasto se mantenga como una proporción constante, lo que si podemos hacer es incrementar el presupuesto a través del canon para que el output disponible para el gasto regional se incremente. Esperemos que aquella proporción sea creciente a medida que la tecnología llega a las zonas mas alejadas del país. Con todo, las nuevas condiciones serán, con suerte, mejores que las actuales. Recordemos, ademas, que la minería informal y artesanal se caracteriza por incluir en sus procesos a todos los miembros de sus familias, lo cual incluye a los niños. Gran cantidad de reportajes se han hecho mostrando esto ultimo, ademas de como algunas veces los mineros informales atacan con armas a quienes osen acercarse para detener sus delitos (la invasión de tierras, la extracción de minerales sin licencia, y contaminación con mercurio ademas del trabajo infantil - muchas veces forzoso- son delitos) lo cual nos da otros motivo para no permitir la minería informal y artesanal: la gente se acostumbra a cometer delitos, confundiendo el beneficio con el derecho; y condenar a los niños a una vida penosa e ignorante (no podemos hacer nada sobre lo penoso, no en el corto plazo, pero al menos podemos hacer algo sobre su ignorancia, evitando que dejen de ir a las escuelas para extraer oro).
Mis saludos, y respetos, para usted, Professor: recuerdo con cariño el curso que lleve con usted hace unos ciclos.
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